《武汉市山体保护办法》解读
《武汉市山体保护办法》（以下简称《办法》）经2014年7月7日市人民政府第96次常务会议审议通过，以市政府令第254号公布，自2014年9月1日起施行。这是全国副省级及大中城市出台的首部山体保护地方性政府规章。
武汉市山体资源丰富，主要分布在中心城区和黄陂区北部、新洲区东部及蔡甸、江夏两区的中部。这些山体延绵起伏，与长江、汉江相依，融百湖于一体，形成了我市特有的自然生态景观，成为我市绿色生态屏障和天然氧吧。随着我市城市功能的提升和城区建设步伐的加快，城市自然山体资源的保护问题逐步显现出来。 一是山体破坏情况较为严重。因长期采矿采石、毁林取土导致山体水土严重流失，破损面积已超过1万亩，有些山体正在逐渐消亡。二是山体保护没有明确的保护技术方法和标准，全市还没有一个完整的山体保护专项规划，对山体保护范围内的一些建设行为也没有明确规定，实践中很难把握是否违法。三是山体资源管理体制不健全。我市山体的所有权、开发权、经营权归属情况较为复杂，存在政府管理、部门直管和企事业单位、部队管理等多种情形，目前有国土规划、林业、园林、民政、城管等多个政府职能部门参与山体保护管理，权力责任不明，山体保护利用工作缺乏统一的协调指导。因此，及时出台山体保护方面规章，制定《办法》是十分必要的，对保护城市生态环境，提升城市综合竞争力，建设两型社会，打造生态宜居、幸福美丽武汉具有重要意义。
1、为加强山体保护工作，《办法》对市、区政府及相关部门的具体职责进行了明确。
一是明确了市、区人民政府的职责。《办法》第五条明确规定，市人民政府将山体保护工作纳入市国民经济和社会发展规划，研究制订相关措施，建立考核监督机制，协调解决重大问题，并保障经费投入。区人民政府（包括武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、市东湖生态旅游风景区、武汉化学工业区管委会，下同）是山体保护工作的责任主体，负责组织实施本辖区内山体保护工作，落实相关责任和经费。
二是明确了山体保护行政主管部门。为统筹指导全市的山体保护工作，《办法》第六条明确，市林业主管部门是本市山体保护主管部门。考虑到有些区并没有设专门的林业主管部门，《办法》规定区林业主管部门或者区人民政府确定的山体保护主管部门负责山体保护的具体监督管理工作。
三是明确了其他相关部门的职责。《办法》第六条除明确了林业行政主管部门的职责，还对园林、规划等其他部门在山体保护工作上的职责进行了明确。《办法》规定，园林主管部门按照市人民政府规定的职责范围，负责相关山体保护工作。国土规划主管部门负责对山体保护范围内的建设项目实施规划管理，进行土地监管，查处违法用地行为。发展改革、环境保护、城管、安监、城乡建设、交通运输、水务、民政、农业、旅游、财政等部门应当按照各自职责，做好山体保护相关工作。
2、因城市建设需要，山体保护范围应该根据山体在城市空间格局中不同位置予以不同的标准。因此，《办法》第八条明确规定，本市山体实行分类划线保护。根据山体在城市空间格局中的位置，本市山体分为中心城区山体和中心城区以外山体。并对如何保护作了如下规定。
一是划定了山体保护范围。《办法》第九条对如何划分中心城区和中心城区以外山体的山体本体线、山体保护线作了规定。鉴于划线后最终要落实山体保护的范围，因此在《办法》第九条第三款同时规定，山体本体线和山体保护线由市国土规划主管部门会同区人民政府根据山体保护规划划定。区山体保护主管部门应当根据划定的山体本体线和山体保护线，对山体进行勘界，确定山体保护范围，设立保护标志，标明保护范围和责任单位。
二是明确了山体保护范围内的可建项目。目前，《武汉市基本生态控制线管理规定》将坡度大于16度的山体及保护范围纳入了生态底线区范围，并对该区域内禁止建设的项目作了具体规定。《办法》第十一条至第十三条在《武汉市基本生态控制线管理规定》生态底线区管理规定的基础上，根据不同的山体分类划线范围，对建设项目作了更严格的规定。
三是对确需建设的项目提出了明确的保护要求。《办法》第十四条规定，确需建设的项目，建设单位向林业主管部门申请办理国家基本建设项目征用、征收、占用林地初审手续时，所提交的文件和资料应当包括山体保护和修复治理方案。建设单位在建设过程中，应当按照山体保护规划的规定，保持山貌完整。在建设工程竣工验收前，建设单位应当向林业主管部门提交山体破损修复情况报告，由林业主管部门进行现场检查并验收。
3、《办法》对山体实行严格保护措施的同时，对山体的修复治理也作了一些规定。
一是明确了山体保护范围内既有建设项目的处理问题。《武汉市基本生态控制线管理规定》对于我市基本生态控制线范围内既有的各类建设项目，根据对生态影响的程度进行分类处理作了具体规定。《办法》在此基础上，在第十七条规定，区人民政府依法开展山体保护范围内既有建设情况调查和建档工作，按照本市有关基本生态控制线管理的相关规定，对既有建设项目和农村居民点制订分类处置方案，报市人民政府批准后组织实施。
二是对矿山的管理作了具体规定。《办法》第十八条规定，市国土规划主管部门应当督促区人民政府制订并实施矿山关停计划，办理矿山关闭手续，停止审批新增矿山项目。第十九条规定，从事矿山开采和其他各类建设工程的单位和个人，应当采取措施边开发利用边修复治理，将对山体和依附山体植被的破坏控制到最低限度。
三是明确了山体修复的责任单位。《办法》根据总则中确定的谁开发谁修复、谁破坏谁治理的责任约束机制，第二十条规定，矿山以及权属清楚的采矿迹地，由采矿权人负责修复治理；修建铁路、公路、水利、通讯、电力等基础设施造成破坏的区域，由建设单位负责修复治理；修建公墓造成破坏的区域，由公墓建设单位负责修复治理；开荒地还林、退耕地还林、封山育林和权属不清的采矿迹地等其他应当修复治理的区域，由区人民政府负责组织修复治理。
4、《办法》从多个方面规定了山体保护工作的监督管理机制。
一是明确实行行政首长负责制。借鉴我市湖泊管理实行“湖长制”的经验，《办法》第二十三条规定，山体保护实行政府行政首长负责制，按照属地管辖原则，建立区、街（乡、镇）、村三级山长负责制。中心城区以每座山体为单位，建立“一山一长”；新城区以每个村为单位，建立“一村一长”。区政府主要负责人为本辖区的总山长，对山体保护管理工作负全面责任；街（乡、镇）主要负责人为本辖区的分山长，承担辖区内山体保护领导责任，村主任为山长承担具体责任，负责山体保护日常管理。市政府与各区总山长，总山长与分山长，分山长与山长每年签订山体保护责任状，明确责任和义务，并对外公布每座山山长名单，接受社会各界监督。
二是明确建立山体巡查制定。《办法》第二十四条规定，乡镇人民政府、街道办事处应当定期对山体进行巡查，及时发现、制止侵占和破坏山体的违法行为，报告林业、园林、国土规划、城管等部门依法进行查处。
三是明确建立山体保护执法通报制度。《办法》第二十五条规定，林业、园林、国土规划、城管、城乡建设、水务、环境保护等部门应当加强山体保护的监督管理，建立山体保护执法通报制度，定期开展山体保护联合执法工作，及时查处山体保护范围内的违法行为。
5、《办法》对山体保护工作的法律责任作出了具体规定。
《办法》第二十八条规定，违反本办法规定，擅自侵占、破坏山体的，由有关部门依照相关法律、法规和规章的规定予以处理；法律、法规和规章未作规定的，由山体保护主管部门责令限期修复；逾期未修复治理的，由山体保护主管部门处1万元以上15万元以下罚款。第二十九条规定，对行政机关及其工作人员存在未依法审批山体保护范围内建设项目、未履行山体生态修复治理职责等5种行为的，对有关责任人员进行问责处理或者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
