《武汉市湿地自然保护区条例》解读 

　　武汉市是我国内陆湿地资源最丰富的特大城市之一，湿地面积占全市国土总面积的39.54%。已建立的蔡甸沉湖、新洲涨渡湖、黄陂草湖、汉南武湖、江夏上涉湖等五个湿地自然保护区生长着数十种国家级保护动植物，是重要的候鸟栖息地，生物多样性丰富。其中，沉湖保护区越冬水鸟种类和种群数量居全省湿地之首，已达到国际重要湿地标准。这些湿地具有蓄水防洪、净污除垢、保护物种、调节气候，维护生态平衡的功能，为我市经济发展和人民生活提供了良好的环境和资源，在我市生态建设和经济社会可持续发展中起到重要的作用。 

　　近年来，市政府高度重视湿地保护工作，制定了武汉市湿地保护总体规划，有关部门也加大了对湿度生态建设项目的支持和投入力度，强化对湿地的管理，使我市的湿地保护工作取得了阶段性成果。但由于经济建设的发展，湿地资源面临的开发与保护的矛盾日益突出，主要表现在：一是围湖造田等活动使湿地面积不断缩小，调蓄功能下降；二是生物资源过度利用使生物多样性受损；三是湿地污染严重，水体富营养化日趋明显。这些问题引起社会广泛关注，国家和省也提出了加强湿地保护管理的要求。市人大代表和市政协委员曾多次提出有关加强湿地保护的建议和议案，呼吁尽快将之纳入法制化轨道。 

　　国家对湿地的管理目前还没有专门的综合性法律或法规，已有的法律法规如土地法、水法、野生动物保护法等，只针对作为湿地构成要素的土地、水、野生动植物等单项湿地资源的保护利用有所规制。国务院《自然保护区条例》中对湿地保护区也只是原则性的规定。其实，湿地并非水、土地、动植物等生物构成的简单组合，对湿地的保护必须建立在系统化和综合性管理的基础上，相关法律规定没有对湿地保护作整体性考虑，有关行政主管部门也只能比照或参照这些单项法律、法规和规章的规定进行管理，致使湿地的保护管理和执法监督等缺乏具体明确的法律依据。 

　　由于湿地系统的构成要素众多，涉及的管理部门也很多，对湿地保护进行全面立法一时还难以实现，而专门就湿地自然保护区进行立法则是切实可行的。目前，国际国内对湿地保护比较通行的办法就是采取建立保护区的方式来推动湿地的全面保护。实践证明，建立保护区以优先保护我市重点湿地是现阶段湿地保护工作的重心，也是我市湿地保护的现实迫切需要。鉴于此，经2009年11月18日武汉市第十二届人民代表大会常务委员会第20次会议通过，2010年1月15日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第14次会议批准，《武汉市湿地自然保护区条例》正式出台，于2010年3月1日起施行。 

　　条例的制定紧紧围绕贯彻落实科学发展观，实现湿地生态、经济、社会效益共赢的目标，突出重点，明确各级政府和有关部门的权力、义务和责任。着力解决我市湿地保护区保护中存在的突出问题和关键环节，促进全社会共同参与。主要体现在以下几个方面： 

　　1、关于管理体制 

　　为强化各级政府的保护责任，加大保护力度，《条例》第四条规定市、区人民政府要加强领导，建立协调机制和日常管理机制，将保护工作纳入本地区国民经济和社会发展计划，保障资金投入。同时明确市、区林业行政主管部门为本行政区域内湿地自然保护区建设和保护工作的主管部门。此外，对环保部门综合协调的职责做了具体规定，其他有关行政部门也要按照各自职责，做好与保护区保护相关的工作。这种管理体制是与《自然保护区条例》完全一致的。 

　　按照《自然保护区条例》的要求，各保护区内都应当设立专门的保护区管理机构负责具体的日常管理工作。目前我市现有的五个保护区仅沉湖、上涉湖保护区设立了管理机构，其他都是由所在地林业部门直接管理。“一区设立一机构”，从国务院和省、市有关机构编制从严管理的要求来看，一时还难以实现，经征求编办的意见，《条例》做了灵活规定，即保护区根据实际需要按照相关规定设立管理机构。 

　　2、关于保护区的分级 

　　《自然保护区条例》规定保护区分为国家级和地方级两级，地方级保护区的建立由省级政府确定；《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》又明确规定我省保护区分为省级和市县级两级。我市是设区的市，湿地面积大，保护区分布广，各保护区生态系统的代表性突出，经与省林业厅协商后，同意我市可以增建区级保护区，有利于落实区政府属地管理的责任。因此，《条例》第十条规定，我市的湿地保护区分为国家级、省级、市级和区级四级。 

　　关于保护区的分级标准，《自然保护区条例》只规定了国家级保护区的定级标准即“在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值”。对地方级保护区则没有具体的分级标准，国家、省也无相关的具体规定。实际评级工作中，是在一定行政区域内具有生态代表意义并满足保护区建立基本条件的前提下，由评审委员会专家作综合评定，根据批准机关的层级确定保护区的级别，因此，《条例》中未规定具体的分级标准，只规定了保护区建立的基本条件和不同基本保护区的建立评审程序。 

　　3、关于保护机制和措施 

　　针对我市湿地保护区的现状和亟待解决的问题，《条例》提出了如下保护机制和措施： 

　　一是明确各级政府和有关部门的职责：如积极开展保护宣传教育活动；加强国际合作，鼓励单位和个人开展科研、捐赠款物和投资；编制保护区生态建设和发展规划，并按照规划要求设置维护生态环境的基础设施；制定措施保证生态用水的需要；制定各保护区的湿地水质、水位和植被技术指标；建立野生动物疫病和植物病虫害预防监测机制；开展生态功能评价；建立突发环境事件应急机制。 

　　二是明确保护区管理机构的职责：如对保护区湿地水质、水位、植被和野生动植物进行检测，对受伤、被困的野生动植物实施紧急救护。 

　　三是要求建立生态效益补偿机制，妥善处理保护与当地经济建设和居民生产、生活的关系，保护区内原有居民和单位因保护生态系统的需要而受到损失的，应当给予补偿。各级政府应当有计划地迁出核心区的原有居民和单位，对从事农业种植和水产养殖的，应当在异地重新安排同等面积、质量的耕地和养殖水域。缓冲区和实验区内的居民，可以承包管理机构组织的劳动或者管护任务，这既可协助做好保护工作，也可增加经济收入。 

　　4、关于行为规范 

　　《条例》根据《自然保护区条例》和其他相关法律法规（含《武汉市湖泊保护条例》）的有关规定，结合湿地类型自然保护区保护管理的需要，从两个方面作了补充和实施性规定： 

　　一是明确适用于整个保护区的一般性禁止行为规范，主要对改变湿地用途、危害野生动植物生存、污染湿地环境、破坏生物多样性等可能造成湿地功能退化的相关行为和扰乱保护区管理秩序的相关行为作出禁止性规定。 

　　二是根据功能分区，对核心区、缓冲区和实验区提出了一般性禁止行为以外的特殊要求，其处理方式是按照各功能区的保护力度不同，管理由紧到松，层层递进，只规定各功能区内可为行为，其他未规定的行为均予禁止。这种处理方式是为了应对破坏行为的不可预见性，以充分适应不同时期的保护要求。 

　　5、关于处罚条款的设置 

　　由于湿地自然保护区内资源类别较多，管理对象较复杂，涉及多项法律、法规和多个管理部门。因此，对于处罚条款的设置作了如下处理： 

　　一是对违反《自然保护区条例》和《环境保护法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《野生动物保护法》等法律和《武汉市湖泊保护条例》等法规中规定的行为，《条例》作了指向性的处罚规定。 

　　二是对其他法律法规未作规定的破坏湿地保护区生态环境的行为，则根据《立法法》和实际管理的需要，在地方性法规权限范围内，新设了处罚。 

　　三是对有关行政管理部门和保护区管理机构工作人员的违法行为，根据《公务员法》和《武汉市行政执法责任制条例》作了原则性处罚规定。